Pubbliche amministrazioni: arrivano le agenzie esecutive ?

UN CONVEGNO della fondazione "irso" CON TREU E BASSANINI

a cura di Domenico Ciardulli*

In un convegno, promosso presso la sede del CNEL dalla fondazione Irso, è stato presentato uno studio commissionato dal Dipartimento della Funzione Pubblica sul cambiamento delle Pubbliche Amministrazioni.

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Il lavoro di ricerca, pubblicato in un libro di Federico Butera e Bruno Dente, parte da una ricognizione di quanto è stato fatto in Italia e all'Estero per il supporto alla trasformazione delle Pubbliche Amministrazioni. Secondo gli autori, da questa ricognizione di modelli tra i quali quello americano, inglese e francese emergerebbero processi di cambiamento basati, non sulla sola approvazione di una legge di riforma, ma sull'innovazione strutturale reale ed effettiva nei servizi delle amministrazioni.

La diagnosi sullo stato delle Pubbliche Amministrazioni in Italia non sarebbe infausta ma nemmeno brillante. Negli ultimi 20 anni, secondo gli autori dello studio, ci sarebbero stati miglioramenti "in periferia" e "a macchia di leopardo" grazie ad iniziative, spesso isolate, di amministratori e manager "illuminati". Mentre il cuore della P.A., e cioè i ministeri centrali costituirebbero oggi per lo più la "retroguardia".

LA PROPOSTA

La proposta che viene fuori da questa ricerca si basa su tre pilastri:

1) I piani di riorganizzazione e di gestione del cambiamento. Ogni amministrazione per entrare nel programma dovrà elaborare un preciso piano contenente gli obiettivi di miglioramento dell'efficienza, efficacia e qualità e i relativi tempi e indicatori; Gli elementi dell'organizzazione sui quali si vuole incidere per cambiare modelli e comportamenti negativi e generare nel futuro continui risultati positivi; Il processo di cambiamento attraverso il quale si vuole porre in essere il piano: gruppo dirigente "energico e coeso", architettura organizzativa e tecnologica, partecipazione e progetti pilota...

2) La trasformazione istituzionale. Si prevede che l'entrata nel programma di cambiamento di un'amministrazione possano comportare la sua trasformazione in una Agenzia esecutiva dotata di autonomia organizzativa che specifichi i servizi dovuti e gli obiettivi da raggiungere, risorse, indicatori e parametri per misurare i risultati.

3) Il presidio tecnico scientifico centrale Si propone una struttura di supporto centrale (nella forma di una unità di missione o di una agenzia tecnica dipendente dal Ministro per le Riforme e per l'innovazione nella P.A.) per monitorare, valutare e regolamentare i processi di cambiamento organizzativo. Tale struttura dotata di autonomia tecnico scientifica sarà composta sia da esperti esterni che da funzionari pubblici; opererà per team specializzati nelle singole amministrazioni; verificherà la bontà e realisticità dei piani e l'adeguatezza della leadership. Dovrà soprattutto diffondere le buone pratiche con l'uso appropriato delle strutture di formazione, valutazione e comunicazione esistenti.

FRANCO BASSANINI: "LA PROGNOSI RESTA RISERVATA" ... "IL PESCE PUZZA DALLA TESTA"

"Le nostre Pubbliche Amministrazioni erano ingessate dal 1800" dice Franco Bassanini, già ministro della Funzione Pubblica negli anni 1996-2001, il quale rivendica il merito, riconosciuto a livello internazionale, delle prime consistenti riforme della P.A.

L'ex ministro aggiunge che le leggi non bastano se non riescono a cambiare la vita dei cittadini e le Pubbliche Amministrazioni. "Lo snodo fondamentale non sta nelle Amministrazioni ma nella politica". Una prima ragione dello status quo è che Il bipolarismo conflittuale ha portato a far sì che si azzera tutto ogni volta che cambia un sindaco o un ministro... "Alle innovazioni necessarie si innestano quelle per azzerare le cose già fatte". "Il pesce puzza dalla testa. Se la politica lo avesse voluto, i burocrati sarebbero stati costretti a fare queste innovazioni. Governare e amministrare e come cambiare mestiere rispetto a quanto fatto in precedenza". Quando si diventa amministratori il lavoro di immagine deve ridursi ai minimi termini, meno interviste e meno assemblee di partito per essere operativi al servizio dell'interesse pubblico. Ma il nostro ceto politico- aggiunge Bassanini - è renitente al cambiamento. Dall'analisi dei flussi elettorali vediamo che non c'è un meccanismo di premiazione e penalizzazione. Si è data l'idea di fronti contrapposti per cui passare dall'uno all'altro schieramento diventa quasi un tradimento e non una valutazione dei risultati. "Nel nostro paese il meccanismo del controllo democratico non funziona più.. non funziona bene".

TIZIANO TREU: "CI SPERO MA SONO PREOCCUPATO"

L'on. Treu, già ministro del Lavoro del Governo Dini e del primo governo Prodi, lancia anch'egli le sue critiche alla Politica che ha le sue colpe perchè la continuità è fondamentale. Operazioni di riforma di questo genere richiedono 2 o 3 legislature. Una volta messo in piedi un sistema 2 o 3 legislature servono per farlo funzionare. Il libro di Buteri e Dente è più interessato alle procedure. Nella parte finale si parla di gestione del personale. Nel 1992- 1993 l'enfasi era sulla contrattazione del rapporto di lavoro. Se facciamo il bilancio vediamo che la parte della contrattazione del rapporto di lavoro è il punto primo. Qualifica funzionale, sistema premiante. "Per anni si è lavorato su come bilanciare premi individuali e premi collettivi ma non è successo quasi niente nè premi individuali nè collettivi".  Lo interrompe Bassanini: "Negli anni 90 non c'erano le risorse". "Dipende dove attacchi il motorino" risponde Treu.

Ci sono inserzioni legislative perchè si ha poca fiducia nella contrattazione. "L'Aran è svanita. L'interlocutore è il ministro del Tesoro come in Inghilterra?. I dirigenti non hanno una posizione protetta ed occorre proteggere i dirigenti dai politici e dai sindacati. Se non risolviamo questo.... Anche le cose buone del decreto Brunetta, se non c'è poi il gestore che traduce in premi e punizioni, anche quelle innovazioni positive non servono a niente. Per sbloccare questo punto usiamo le agenzie esecutive per distinguere la gestione della macchina dal sistema politico in modo da rendere pratiche di contrattazione più vicine a quelle del privato. Forma italica di esternalizzazione. Come Bassanini concludo: ci spero ma sono preoccupato".

Altri relatori mettono l'accento sul fatto che nelle riforme Bassanini non abbiano funzionato la separazione tra linea di azione dei dirigenti della P.A. e la disponibilità delle risorse. Tenere separate le due cose ha reso tutto più difficile. E' vero che c'era qualche ottimismo del tipo "Do un modello e tolgo i vincoli e si liberano le energie" ma reisduano freni di background culturale dove esistono contemporaneamente regole e gioco delle regole. Regolamento e partita (valori, idee).

Un commento finale a questo report lo voglio aggiungere: Non ho sentito nessuno che abbia approfondito il tema delle preoccupazioni di natura etica all'interno della visione strategica delle organizzazioni. Eppure, a mio avviso, l'argomento della "responsabilità sociale" e il modello anticipatore di Pallavicini della "scomposizione dei parametri" dovrebbero far parte a pieno titolo del processo di innovazione dei sistemi organizzativi. Soprattutto in un momento di grande trasformazione e di crisi sociale così complessa come quello che stiamo vivendo.

*Dr. in Management del Servizio Sociale - Università Roma Tre